城市规划和城市管理部门是在城市空间建设与管理中起主导作用的机构，也是城市空间管理规则的制定者和执法者。本文通过对比中美两国的规划指标与城管条例，可以发现美国的城市规划指标已经包含功能业态与行为状态等意涵，城管条例亦具有较强的空间明确性与时序差异性，可以在各个空间场景和时段准确地指导城市空间管理。我国的规划指标和城管条例则在功能业态与行为活动状态管理方面存在明显缺失，制约我国城市管理水平的提升。基于此，从规划指标完善和城管条例的空间导向改良两个方面，对我国城市管理发展提出相关建议和展望。

　　现阶段，我国城市规划部门的城市空间管理职能主要体现在规划与建设项目的审批方面，城市管理部门的职能则主要关注市容市政设施维护与市貌养护方面，均属于物质空间形态的管理层面，只在一定程度上涉及功能业态与行为活动状态。在具体的城市活动中，功能与活动往往是耦合的，却并不一定符合物质空间本身的规律。因此，这一类开发建设导向的规划方案、城市管理条例面对日趋复杂的城市建成区的功能—空间矛盾，越来越暴露出其局限性。

　　从城市规划的实施与管理层面来说，目前我国城市对空间使用与空间行为的管控存在盲区。城市规划管理的对口职能部门为各级规划部门，通过核发“一书两证”来管理城市用地的使用与建设项目的实施，城市规划的管理职能也只是停留在物质空间的建设层面，并未深入空间的使用层面。因此，在我国城市空间建设与管理中存在以下两类明显问题：一是对于微观物质空间环境的导控明显缺失。二是对于空间使用功能业态和空间行为状态管理的缺失。

　　近年来，城管执法中遇到的矛盾与冲突受到越来越多的关注，自由裁量等行为更是遭受了巨大的社会争议。笔者认为，自由裁量执法方式的盛行在某种程度上是执法依据不够明确的体现，而空间依据的不明确更是导致“城管—小贩”等冲突的主要制度根源之一。因此，本文试图分析我国现有的典型城管执法条例，分析城管执法的空间依据的现状与问题。

　　与城市空间管理相关的城管条例一般分为两类：一类是普通的城市管理政策，内部包含部分空间信息，如南京市城管局颁布的相关政策；另一类是专门面向城市公共空间的管理条例，如《陕西省城市公共空间管理条例》。

　　通过梳理这两类条例的特征，发现两个问题。一是政策表述抽象，空间表述与界定模糊，缺乏对具象空间场景的指导价值。二是条文制定往往将各类管理的对象进行高度浓缩概括，对执法空间进行简单化处理，无法适应多样的城市空间管理需求。

　　在规划指标层面，本文重点讨论LBCS系统（Landbased code system）对城市空间管理的积极意义，并在规划实施层面讨论区划条例在城市空间管理中发挥的作用。

　　LBCS系统是由美国规划师协会建立的最新的土地分类标准。这套标准分别从5个维度规范一个规划地块的特征：行为活动、使用功能、建筑结构类型、场地开发特征和土地所有权。

　　这5个维度的空间描述，完全涵盖空间形态、功能业态、行为状态3个主要方面，并且考虑到空间从开发到使用的全生命周期。其中，对于行为活动指标的设置是下文要分析的重点。

　　LBCS的行为管控指标将人的活动分为9个大类，并在此基础上分为若干的中类以及小类。这是对人的行为活动进行全覆盖式的分类，分别为：（1）居住活动，（2）购物、商务或贸易活动，（3）制造活动以及资源消耗型的活动，（4）与社会机构或基础设施相关的活动，（5）交通运输活动，（6）大型人员集聚活动，（7）休闲活动，（8）与自然资源相关的活动，（9）无人类活动或其他无法归类的活动。

　　通过分析其中类与小类的指标划分，可知行为活动的外部性（行为妨害）是其分类的主要依据。但需要注意的是，在美国的发展与规划权力集中于地方的背景下，LBCS用地分类系统并不具有全国Top1体育,Top1体育官网,top1.com,Top1体育有限公司性的统一的法定效力，只是对各个地方规划的编制起到一定的指导作用，最终间接作用于区划、宗地细分等地方法规。

　　在美国各州、郡和县都设有名为Code Enforcement（法规实施）的行政执法机构，与我国“城管”部门的职能颇为相似。笔者以街头小贩为例，讨论美国“城管”在执法时的空间行为管理标准。

　　通过梳理发现，美国小贩经营活动需要一系列的申请和审批，涉及消费者事务局、环保局、财政局、园林局、警察局等多个部门，内容包含食品的卫生、摊贩位置、铺位尺寸、器具摆放等方面。而在空间与业态层面，小贩也要遵守严格的限定，一般分为两类。一类是条文性的、原则性的规定。另一类是对于具体空间范围和空间业态做出的明确限定。

　　禁止摊贩、艺人以及其他第一修正案提及的供应商占用街道的规定（曼哈顿地区）

　　同时，纽约市消费者事务局还颁布了允许在街头经营的业态目录，避免某些业态与周边功能空间冲突而产生城市问题。

　　可见，美国街头摊贩依靠的正是严格的审批与管理秩序。其正规化手续虽然繁琐，却能得到有效的管理，保障个人的合法权益，在一定程度上兼顾了空间使用的规范性和空间的秩序与效率。更为重要的是，这个空间依据是相对稳定且透明的，容易被公众所广泛认知，能够通过周边居民的反馈进行空间的适时调整，提升空间布局的合理性。同时，城市管理者有明确的管理依据，并通过法律予以解决，避免了与街头小贩的直接冲突。

　　我国城市规划体系在发展的过程中，一定程度上借鉴了美国的规划体系，尤其是在控制性详细规划层面，与美国的区划制度颇有渊源。在美国的规划实践中，传统的区划仍然视土地用途为划区的依据，但自1965年联邦高速公路管理局和住房部颁布《标准土地利用分类模式（SLUCM）》以来，活动为主、所有权和覆盖物为辅的分类维度成为城市土地利用分类的主流模式。LBCS分类正是继承了这一分类思想。

　　我国城市用地的管控职能依托控制性详细规划的一系列指标完成。与LBCS标准对应来看，目前控规的相关指标主要集中在场地的开发特征、使用功能以及建筑结构类型3个方面。LBCS系统与我国目前的控规指标体系的明显差距就体现在对空间行为的导控方面。严格来说，美国区划中的土地用途应兼具使用功能与空间行为的双重内涵，既从经济属性上确定其开发的性质，也从空间活动外部性的角度对其行为提出要求。我国规划中对应的用地性质的意涵，显然更加偏重于土地开发时所建设项目的经济与功能属性，对其在业态与行为维度可能产生的负外部性的考虑相对缺失。

　　美国城管部门对城市空间的管理指标的设计，以下3个方面值得借鉴：一是全面考虑到城市公共空间中可能出现的非正规业态，并将其进行分时分类管理；二是精确界定某些可能产生负外部性业态与活动的空间范围，便于提高城市使用效率；三是注意到业态与行为活动的异时性与偶发性，将时间维度纳入城市管理的执法末端。

　　美国的规划体系以区划制度为核心，本质上是一种完善的法规体系，与此同时，各类城市管理职能部门出台的条例也是作为地方法规存在。作为完善的地方法规体系的有机组成部分，其各方面的条例一般来说都是相互衔接的，从而避免了各个管理单位在制度层面上的冲突。

　　以纽约为例的美国城市管理的空间准则是由区划、卫生条例、消费条例等若干地方法规组成的平行互补的系统，涵盖了从空间建设到使用管理的各个层面。其标准和条例的设定具有较高的条文表述精确性和一定的空间范围自明性，有利于随机偶发的行为活动科学使用城市公共空间，并有利于减轻执法末端集中出现的矛盾。但与此同时，美国的城市空间管理实践也存在着由法律程序启动所带来的时效性差、灵活性不足等问题，在城市特殊地段的空间管理准则方面也有进一步深入改良的空间。

　　短期来看，美国城市空间管理准则制定与运行的相关经验，可以在以下两个方面对我国的城市管理与治理水平提升提供借鉴与参考。（1）在现有建设导向的规划指标的基础上，增加对空间使用功能和行为活动的解释，提升城市规划编制中对功能业态与行为状态的关注，并拓展城市规划管理的范围与内涵。（2）城管条例应当在现有的原则性条文的基础上，强化其空间性，在保障空间活力的基础上压缩自由裁量的空间。

　　从长远来看，要系统性提升我国城市空间管理的质量，还有待于进行深入探索。在广大城市建成区，城市规划的编制在增量空间接近枯竭的情况下，应突出存量空间的优化与管理导向。同时，探索优化规划编制手段，制定一套面向城市空间单元管理的涵盖建设、管理、交通、环卫、园林等多个城市职权部门的规划技术体系，既可提升规划管理的时效性，又可帮助城管执法依据由简单的条文走向“空间+”版本，并在“大城管”的发展趋势下整合多个部门的执法资源，做到城市空间管理条例与规定的“多规合一”。

　　详情请关注《上海城市规划》2019年第1期《城市管理的空间准则探究——基于中美规划指标与城管条例的比较》，作者：许闻博，中国城市规划设计研究院深圳分院；王兴平，东南大学建筑学院。

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